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我国综合应急救援体系面临的问题及解决路径

2016/8/15 11:24:49来源:本站原创作者:刘红军 【字体:

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摘 要:本文通过对国内外部分发达地区应急救援管理机制、我国社会综合应急救援体系现状及存在的问题、政府主导处置的若干应急救援案例进行分析和论证的基础上,提出了改革相关体制机制,切实提高以消防部队为主体的应急救援队伍专业化水平的建议,并对消防部队“职业化”发展方向进行了初步设想和着重阐述。

关键词:应急救援;体系;专业化;职业化

1.我国综合应急救援体系概述

综合应急救援体系是指通过事前周全计划和应急措施,充分利用一切可能的联动力量和资源,灵活下达指令,在各类灾害事故发生后迅速控制事故发展并尽快排除事故,保护现场人员和场外人员的安全,将事故人员、财产、环境造成的损失等降低至最小程度,并通过预定手段迅速稳定民心、恢复生活和生产秩序的完整系统。

在现代经济社会发展过程中,伴随着经济规模不断扩大,生产流程日趋复杂,社会机制演进多元,再加上目前经济社会与自然生态之间巨大的矛盾冲突,致灾因素正在以爆发式的速度快速增长,经济发展、生产过程、社会生活中蕴含的隐藏能量随时能够潜藏集聚,对人类的生命财产安全造成破坏,有的还十分严重,形成突发公共事件。这种能够对社会联合应急救援行动发挥调度、管理、规范、引导、保障等支撑作用的,统称为“综合应急救援体系”。

2.加强综合应急救援体系的必要性

加强综合应急救援体系建设是社会客观形势发展的需要,也是历史的必然,社会的进步。人民群众日益提高的生活质量,需要有一个相对安全的社会环境。但进入21世纪以来,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件明显增多,灾害事故呈现出突发性、多发性和扩展性的特点,灾害发生的种类多、频度高、区域性和季节性强、损失大,1995年3月20日,日本东京地铁发生“沙林”毒气侵袭事件,造成5500多人中毒;2001年9月11日,美国纽约世贸中心遭受恐怖袭击,造成3000余人死亡,经济损失数千亿美元;2004年12月26日,位于印度洋板块和亚欧板块交接处的南亚发生海啸,造成292206人伤亡;2008年5月12日,我国四川省汶川县发生8.0级地震,共造成461788人伤亡,经济财产损失8451亿元,从上述世界范围内发生的重大灾害事故不难看出,如果灾害事故如不及时处置,就可能导致事态严重恶化,财物损失更大,人员伤亡更多,公共秩序更加混乱,后果更加严重。因此,加强社会应急救援建设工作大到国家的和谐稳定,小到家庭的幸福安宁。

3.我国应急救援体系的构成

3.1我国应急救援指挥系统

目前,我国已初步建立了涵盖中央、省、市三个层面的应急救援指挥系统。国务院是公共危机应急处置的最高领导机构,下设安全生产委员会、国际减灾委员会等组织机构。在国家层面,国家总理领导国务院常务委员会及相应行政机构,并对全国范围的公共危机事件负责,有权委派中央工作组或专家组指导地方有关工作。在遇重大突发事件时,中央工作组将由国务院分管领导任总指挥,相应部门负责人协同参与,国务院应急管理办公室负责应急值守、信息报送、综合协调等具体工作,共同发挥指挥、调度、协调中枢的作用。不同类别的公共危机事件,由国务院有关部门依据相关法律、法规和自身职责对应负责处置。在地方层面,各级人民政府是应急救援行动的领导机构,对其行政区域内各类公共危机事件的应急处置负责。

3.2我国应急救援管理机构

当前,我国公共危机应急救援的管理机构采取“中央总揽—部门依托—省级分担”的组织模式,针对单一灾害种类分门别类地进行管理,初步建立起了“国家统一领导、机构综合协理、部门分类管理、地方分级负责、基层属地管理”为原则的管理体制,即在各级党委、政府的领导下,建立应急救援领域内的行政领导责任制,有利于充分发挥应急救援管理机构的作用。以属地管理为原则的基层应急救援队伍建设,能够充分整合市(区、县)、乡镇街道、社区、部门单位、群众团体等多方应急救援队伍的效能,形成指挥统一、反应迅速、协调紧密、运转高效的应急救援管理机制

3.3我国应急救援联动系统

经过长时期的发展,我国大多数城市都建成了包括110、120、119、122 等在内的应急救援指挥中心,但均只能指挥调度单一功能的应急救援力量,基本上是各自为战,无法形成合力。为了改变这一被动局面,各地以不同形式对如何整合多方资源、提高救援效率进行了深入探索,形成了不少各具特色的应急救援联动系统。2002年5月,我国第一个城市综合应急联动中心在广西南宁市建成;紧接着安徽芜湖等地也在“三台合一”系统上开展了相关探索。之后,全国各地都紧密结合实际,陆续采用了因地制宜、各具特色的应急救援联动系统,如深圳应急救援指挥体系、广州110社会联动体系、乌鲁木齐“110”和“120”社会联动体系、武汉城市应急管理联动上海城市综合减灾体系等。

3.4我国应急救援职能队伍

目前,我国已组建了规模约5万人的8类国家级应急队伍,总警力约4.9万人的公安特警队伍900支,31个省(区、市)和所有地(市、州、盟)以及94%的县(市、区)依托公安消防部队为主体组建了应急救援总队、支队、大队;各级承担应急管理职责的部门也成立了相应的应急救援队伍。

4.国内外综合应急救援体系现状

4.1我国香港等特区应急救援体系现状

我国香港、澳门等特区受历史条件、地理环境、人文因素的影响,逐步形成了一套比较适应自身经济社会发展的公共危机应急救援体系。以香港特区为例,其应急救援的最高领导指挥机构是以特区行政长官为核心的保安事务委员会,如果发生特别严重,可能影响香港地区安全的大型灾害事故,保安事务委员会将召开紧急会议,向有关部门下达执行保安政策的指示,并根据公共危机的类型或危害程度,采取分级响应的运行模式。香港设立了三级应急系统,分别为紧急应变、启动紧急事故支援组、启动紧急救援中心系统。当发生重大事故,该三级系统可调度特区约70个左右的消防队和约有6800人的民安队等应急救援队伍。

4.1.2欧美发达国家应急救援体系现状

上个世纪90年代开始,欧美发达国家相继建立了涵盖法律法规、指挥系统、管理机构、应急队伍、综合保障等方面的一体化应急救援管理体制。美国设立了由总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”(FEMA),在全国范围内建有包括2600名人员在内的专业队伍,设有10个应急救援分区,按不同地区的城市面积和人口密度配建了大量能承担防灭火、救生以及其它灾害处置任务的消防站,不同州的各类城市还建有28个城市抢险救援队,直属紧急事务管理局管辖;德国是建立“民防职业队”较早的国家,全国约有6万人专职从事民防应急工作。除此之外,还建有约150万消防救援、医疗救护、技术救援志愿者队伍,其管理的全体人员均受过准专业程度的技术训练,并按区域分设为消防队、抢救队、卫生队、维修队、空中救护队等类别;法国的民防专业队伍则由近20万的志愿消防队和拥有近8万名预备役人员的民事安全部队构成,民事安全部队被编为22个机动纵队、108个民防连和308个混编大队,分散在各防务区和省,日常执行民事灾难救援任务,战时可拓展其它职能,可进一步扩编至30多万人。近年来,欧美发达国家消防部门的职能也不断由传统的单一型模式向多功能立体化格局发展,普遍承担了灭火、救护、垮塌、爆炸、防化、交通事故以及空难救援等应急救援任务,灭火出动处警量仅占欧美发达国家消防队年出动总量的10%左右,其余90%左右均为应急救援。

4.2我国应急救援行动存在的问题及原因

随着经济社会的发展,我国综合应急救援体系持续快速稳步发展,应急救援的体制、机制、法制建设水平不断提升,应急救援能力也不断增强,但与国外发达国家相比,与日益严峻的灾害事故形势相比,我国综合应急管理的整体水平还不高,应急资源配置不尽完善,指挥、管理、保障机制不够健全。现有应急救援力量仍普遍存在部门障碍、重复建设、作用分散、资源闲置等问题,在应急救援行动中就直接体现为指挥脱节、响应延时、沟通不畅、组织混乱、缺少应变方案等实际问题。总体来说,我国综合应急救援体系与其它发达国家和部分国内特区相比,仍局限在一种“分而治之”行业垂直领导体系,这种管理模式往往将原本就不充足的人力、技术、信息、资金、装备等资源进一步碎片化,极大削弱了我国社会整体应对各类灾害事故及突发事件的处置能力。

4.3完善我国综合应急救援体系的有效路径

根据当前应急救援力量建设发展的形势,探讨解决其发展过程中存在的专业化不强问题,以更好、更快、更科学、更专业地完成各项抢险救援任务,是我们当前亟需研究的一个重要课题,作者经过一定思考分析,对如何改进完善我国的社会应急救援体系作出了基本构想。

4.3.1推动应急救援立法工作

要积极建设应急救援体系的法治机制,建立起符合国情、科学高效的应急救援法律保障体系,切实将灾害事故预防、抢险救援队伍建设以及灾后指挥机制等工作纳入法治轨道,清晰界定各级政府及职能部门在救援工作中的职责、权限、义务,明确社会面抢险救援的对象和范围,以及各类抢险救援队伍的隶属、协同关系,救援人员的任务分工及有关经费保障制度等,以法治为抓手规范党、政、军、社会团体在应急救援行动中的职责作用、工作范畴,严格界定地方党委政府在力量调度、灾情控制、新闻发布、事故调查等社会面“大防控”方面和专业化应急救援力量在灾害处置行动方面的指挥权限,克服“多头指挥”、“主观指挥”等应急救援指挥弊端,逐步形成“政府领导、部门协同、体制统一、机制协调”的综合应急救援联动机制。同时,要加快灾害事故防控工作的法治化进程,明确国家灾害综合管理总体目标,运用法律、经济、技术、教育等多种手段,全面提升社会灾害事故应急管理、救援能力。

4.3.2加快行政体制改革

在中央政府设置综合应急救援管理部门方面,可以借鉴应急救援体系较成熟的香港等国内特区以及国外发达国家的成功经验,整合社会多方救灾力量,建立涵盖军队、公安、消防、医疗、卫生、民间组织等救援队伍的综合指挥、管理、调度体系,确保一旦遇到重大灾害事故即可迅速调动一切资源,将灾害事故损失降至最低。就当前现状来说,我国应及时启动相关探索建立负责全国和区域性应急管理的国家级综合部门——国家应急救援部,此部直接隶属于国务院领导,可统一指挥、管理全国各类应急救援队伍。作为国家级的统一平台,国家应急救援部可全面整合分散在各部门各单位的应急救援资源,并通过建立常态化的灾害事故预警分析机制对应急工作展开科学全面管理。而在重特大突发事件情况下,可直接转职为国家应对突发事件的综合指挥协调机构。当地方政府处置突发灾害事故不利时,中央应急救援机构可以多方调度提供物资、技术、人员支援。

4.3.3加大应急救援力量整合力度

现阶段,应大力加强各级政府已设立的应急办的协调决策、统筹调度职能,充分发挥信息调度枢纽的作用。可通过全面整合119、110、120等应急救援系统及矿山、海上搜救、核事故、民航、铁路等行业指挥系统,构建政府主导的一体化平台,构建 “统一接警、统一处警、资源共享、快速反应、联合行动”的政府综合应急救援体系。借鉴国外发达国家的做法,设定政府应急救援平台统一的报警电话,建议选择消防报警号码“119”,因为消防部队不仅担负着大多数地区灭火救援中心工作及社会救灾、救难、救急等辅助工作,而且作为处置灾害事故的主体部门被广大群众和社会各界充分认同,有着较广泛的群众基础。

4.4依托公安消防部队构建常态应急救援主体力量体系

明确综合应急救援队伍主体力量能够充分整合利用国家应急资源,降低反应延迟,提高行动效能。在近几年来全国各类灾害事故处置以及大规模应急救援实践中,公安消防部队已在各类灾害事故处置中发挥中坚骨干作用,并逐步成为社会常规灾害事故中第一时间到场的主体救援力量。因此,通过对我国应急救援体系建设的形势分析可以推论,立足国情,以点带面地建立以公安消防部队为主体的综合应急救援力量体系,整体经费投入较少,救援效能提升较快,既借鉴发达国家通行做法,符合我国国情,又有利于集成应急救援精干力量,发挥有限应急资源的作用,是符合公共安全与国防安全发展客观规律和全面深化改革要求的重要举措。

4.5构建以消防为主体的专业化应急救援队伍

近年来,全国公安消防部队贯彻公安部党委关于建设现代化的公安消防铁军的要求,坚持政治建警、从严治警、科技强警,政治思想、纪律作风、科学施训、组织指挥、装备保障水平与核心战斗力大幅提升。目前,我国公安消防救援队伍建设达到了联合国国际搜索与救援咨询团(INSARAG)标准和国际搜救队建设模式要求,已具备国际救援水平。

4.5.1强化消防部队专业化救援队伍建设

消防部队作为灭火、抢险救援的主体力量,在体制、法制、编制、经费保障等方面存在诸多不足,制约了其作为应急救援队伍主体力量的发展。因此,必须高度重视消防部队在我国现行应急救援体系中的主体作用,将消防部队建设作为政府应急救援体系建设的核心内容和抓手,纳入社会公共管理的重要组成部分,加速消防部队向应急救援多功能化方向发展的进程,继续巩固其参与各级政府综合应急救援工作的主体地位,依据城市发展速度规模加大消防经费保障、基础设施和装备建设等的投入,真正做到消防警力、基础设施和装备建设与社会经济建设同部署、同规划、同发展,为消防部队承担综合应急救援任务提供充足的组织和物资保障。

4.5.2积极完善消防部队现行体制机制

基于武警现役制度的消防部队运行机制,在国家经济基础薄弱,计划性资源分配为主的时期发挥了积极作用,也是目前公认的政治荣誉感、队伍执行力、官兵凝聚力最强的建警治队模式。但伴随着市场经济的深度发展和消防职能的广泛拓展,这种机制也显现出与实际工作不相适应的一些问题。消防部队属于武警序列,各级人员编制由中央军委统一管理。现我国消防现役官兵占总人口仅万分之1.23,低于世界发展中国家万分之4-5的水平,距离美国、日本等发达国家普遍万分之10以上的标准更是相差甚远,尤其基层一线的战斗力量更加紧张,致使不少新兵在下队后的较短时间内就要被用于补充灭火救援力量。无论灭火战斗还是应急救援,都高度依赖于消防员的实践经验,是体力、经验、知识、意志力等多方面的综合集成。而《兵役法》规定义务兵服役时间为两年,即满两年后就要退出现役或部分选取为士官,选取士官后也不过是稍加延长服役年限;现役干部的服役也有最高年限限制,这样就形成了每年都要征召新兵、补充新干部,对新入伍的官兵开展初级培训,浪费了大量培养资源,削弱了后期提质培训的力度,导致在火场一线战斗的消防官兵理论水平不高、经验不足,缺乏应对复杂突变火情的能力。虽然消防部队针对倒塌、爆炸、中毒、腐蚀等灭火救援行动中可能出现的危险情况制定了处置规程,配备了侦测设备,但学习、掌握、应用这些规程和设备却需要较强的文化素质和培训时间,而现役体制下消防部队兵员的整体文化素质偏低,人员基数较小,且不能自主遴选,造成人才培养渠道较单一,同时也缺少社会化的职业资格评定和系统完备的培训体系,导致消防员指挥、战斗安全素养不符合要求的现象还广泛存在。

如前所述,消防部队要同时接受地方党委、政府、公安机关、上级机关的领导,在火场指挥上也不例外。这就决定了消防部队在依据安全理论对火场进行安全评估和行动决策时,往往要考虑多方意见,无法做到科学客观。再加上社会舆论往往过高强调消防部队的政治荣誉和职责使命,忽视火场的复杂多变性和极端残酷性,导致消防指战员在客观安全和主观要求间“进退两难”,有时候明知有危险也要冒险上。同时,承担风险是消防官兵的职业特点。灾害发生时,一般人均是从危险地方向安全地方疏散,而消防官兵是从安全地方向危险地带深入,不这样就无法履行职责,完成使命。因此,积极完善消防现行体制机制,逐步探索建立以现役体制为主体、多种形式体制相结合的专业化应急救援消防队伍,就成为了下一步消防“职业化”改革的方向。

4.5.3.创新改革应急救援训练机制

要结合各类特殊灾害事故特点,在强化应急救援心理训练的同时,大力加强技能、战术、协同、保障等的联合演练,利用各种有利条件,创新练兵方法,增强训练效果。不断地强化对辖区情况的熟悉;强化信息化建设及应用工作;加快消防装备现代化步伐;大力加强战训人才队伍建设;着力提升业务训练的实战化水平。

4.5.4改进消防人才培养机制

将大学生入警直接任职为警官的制度改为,大学生入伍先当战士,由战士经考核合格,并经1年的专业培训,方可任职为警官;士兵中高中以下学历也可直接参加部队内部高考,到军校学习毕业后提干,两条渠道保证消防部队的基层指挥员均有士兵阅历、灭火救援实践锻炼和基层工作经验积累,保证其领导能力、指挥能力基础扎实,带兵能力、管理部队能力基层士兵认可,从而保证各级指挥员成长有深厚的群众基础,更好的保证消防部队内部的团结、和谐和战斗力。

(作者:刘红军 长沙市公安消防支队司令部参谋长)

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